| 特 | 集 | 論 | 文 | ９ 地域・社会 |
佐谷和江
( (株)計画技術研究所 代表取締役 )
１． 分権化により高まる住民参加・住民公益 活動の重要性
本論では､ ｢分権化により住民参加・住民公益活動の重要性が高まるため､ 地方自治体はこれらを推進していく必要がある｣ という考えに立ち､ 次節でその理由を示し､ その後に推進のための課題・方策の方向性を､ まちづくり・都市計画分野を中心に述べていく｡
また､ 本論では ｢住民参加｣ と ｢住民公益活動｣ を以下のように使い分けていく｡ ｢住民参加｣ とは､ 地方自治体の政策や計画､ 事業などの立案・決定過程に､ 住民が実質的に影響力をもつ形で参加し､ 最終的な首長や議会の決定を可能にしていくこととする｡
｢住民公益活動｣ とは､ これまで ｢公 (公共) ＝行政｣ と考えられてきたが､ 必ずしも行政がすべての公共的な領域を担うものではないという前提のもと､ 住民が主体的に､ ボランティアあるいは非営利で､ 公共・公益的な領域の活動を行うこととする｡
住民参加と住民公益活動は相互に関係し､ 明確に区分できない場合もあるが､ 本論では自治体からみた住民関与を整理するために､ あえて両者を区分した｡
２． 住民参加・住民公益活動の重要性が高まる理由
１) 自治体の自己決定権拡大から導かれる重要性
今回の地方分権の主目的は､ 機関委任事務を廃止し､ 自治事務と法定受託事務に再構成することにより､ 中央省庁と地方自治体の同格・対等関係を築くことである｡
まちづくり (都市計画法) においては､ 地方自治体の中でも市町村を中心的な主体として位置づけ､ その役割を一層拡大している｡
分権による自治体､ 特に市町村の自己決定権の拡大は､ 地域の個性や主体性を活かしたまちづくりを進める上で､ 待望されていたことであり､ やっと実現されるという感がある｡ しかし､ 一方で､ 都市計画法等では私益に直結する内容も含んでいるため､ 汚職・腐敗の発生も危惧されている｡
このような中で､ 自治体は､ 政策決定の正当性を明確化していかなければならなくなる｡ この際､ 住民参加に正当性を依拠することが増大し､ これを重要視すると予想される｡
また､ 住民側も汚職や腐敗を防止するために､ 住民公益活動としての ｢監視｣ を強化していくことが重要となってくる｡
２) 間接民主主義を補完する観点からの重要性
前述の ｢地方自治体の政策決定の正当性｣ は､ 制度的には､ 選挙で選ばれた議員により構成される議会の監視のもと､ 選挙によって選ばれた首長が政策決定することで担保されている｡ しかし､ 現状では以下の点で､ 地方自治体の間接民主主義制度を補完する住民参加や､ 住民公益活動の必要が生じており､ 分権化による自己決定権の拡大で､ さらにその重要性が高まることが予想される｡
その一つは ｢選挙の限界｣ である｡ 選挙は４年に一度､ さらに限定された公約しか掲げられないが､ 政策・施策は日常的・継続的に行われ､ 内容は多岐にわたっている｡ このため､ 様々な政策や計画､ 事業などの立案・決定過程に民意を反映していくため､ 現状でも住民参加が必要とされており､ 今後も求められていくだろう｡ また､ 重要な問題については､ 住民投票のような直接民主主義型の住民参加も増えていくと予想される｡
もう一つは ｢議会と住民との関係｣ である｡ 議会については､ オール与党化により住民不在の審議が行われたり､ 住民の直接請求を否決したりする等､ その空洞化や住民意思との乖離が問題とされている｡ また､ 住民参加については､ 権威に対する侵害と捉えるのか､ 議員の拒絶反応が強い｡ しかし､ 分権化によって､ 議会はチェック機関としての機能強化が求められ､ 議員の顔ぶれ・意識も変わってくることが期待される｡ その時には､ 議員の意思決定のよりどころとして､ 住民参加が重要視されるだろう｡ また､ 議員は､ 首長や行政とは異なったルートでの住民意思の把握に積極的になり､ 現在でも市民派と呼ばれる議員の一部でみられるように､ 住民公益活動を尊重することも予想される｡
３) 政策・施策遂行の観点からの重要性
分権化により､ 自治体は裁量権も拡大するが､ 財政難の中､ 経営能力や効率的な行政運営が求められている｡
効率化には様々な方法があるが､ 最近の施策においては住民協力が不可欠なものが多くなっている｡ 例えば､ ゴミ処理は､ 減量化や分別収集の徹底等における住民協力がないと､ 費用がかさんでしまう｡ また､ 治水や水質維持・渇水対策としての節水､ 家庭排水の抑制､ 浸透マス等による貯留浸透の推進等は､ 住民の理解・協力がないと施策が機能していかない｡ 実施段階で､ 住民の理解・協力を得るためには､ 計画の立案・決定段階での住民参加がさらに重要になってくる｡
また､ 近年､ コミュニティ施設の自主運営や､ ポケットパーク等の自主管理 (住民に対する管理委託) が増えている｡ これは､ 行政による一元的な管理は､ 費用がかかる上に､ 一律的な利用規則が地域住民のニーズとあわないことがあり､ 費用便益評価上､ 必ずしも得策でないという認識が広がっているからだと思われる｡ 自主運営・管理を推進するためには､ 計画・決定段階での住民参加が重要であるとともに､ 住民公益活動を行う人々の支援も重要となってくる｡
３． ｢住民参加｣ 推進の課題と方策の方向性
上記のように､ 分権化により住民参加､ 住民公益活動の重要性が高まることを踏まえ､ ここでは､ まず､ ｢住民参加｣ の推進のための課題と方策を述べる｡
１) 住民参加をめぐる懐疑・課題
行政職員で､ 住民参加に表だって反対する人はほとんどいないが､ ｢行政はプロ､ 住民は素人だから行政に任せるべき｣､ ｢住民はエゴ (主観) からしか意見を言わない｣ 等の理由で､ 懐疑的な人は結構多い｡ しかし､ 例えばインフォームドコンセントにみられるように､ 技術は受け手の価値観からの検証が必要になっている｡ 特にまちづくりの分野では､ 100％客観的な技術・専門性というのはあり得ないと言える｡
また､ 行政職員には､ ｢住民参加は時間がかかる､ 予算がない､ 担当組織がない､ 経験がない｣ という理由で､ 消極的な人が多い｡ これらの問題は､ 後述するように制度化すればかなり変わってくるので､ それ程重要な課題とはならないと思われる｡
重要な課題は､ 行政職員あるいは首長・議会からも出される ｢参加しているのは一部住民ではないか､ 参加の機会を設けても少数の住民しか出てこない｣ という懐疑に対応していくことである｡ 何をもって ｢一部ではなく適正な参加｣ と言えるかは､ 政策・施策の内容によって異なってくるし､ 今後､ 適正さを明確化するための技術開発が望まれるところである｡
しかし､ 一部の参加だから住民参加はやらなくていいわけではない｡ 住民参加をきちんとやらないから一部の参加にとどまっている面もある｡ このため､ 以下に住民参加を推進する方策の方向性を､ 制度の確立､ 情報提供､ 参加形態の多様性の確保の３点について述べることとする｡
２) 住民参加条例等による制度の確立
(１) 中央省庁のまちづくり分野の住民参加の現状
まず､ 中央省庁のまちづくり分野の住民参加の現状をみてみよう｡
1968年に決定された都市計画法の住民参加としては､ 都市計画の案の縦覧に対して関係住民は意見書を提出することができ､ 場合によっては公聴会が開かれるということが制度化されている｡ しかし､ この住民参加はきわめて形式的なものにとどまっている｡
その後､ 特記される住民参加規定としては､ 1980年改正の ｢地区計画｣ と､ 1992年改正の ｢市町村の都市計画に関する基本的な方針｣､ いわゆる都市計画マスタープランに関するものがある｡ この２つの参加規定によって､ 各地で様々な住民参加が行われ､ 情報・技術が蓄積される等､ 大きな役割を果たしている｡ しかし､ 都市計画全体としては30年間､ 住民参加制度が変わっていない｡ 現在､ 法の抜本改正の中で､ 参加手続の見直しも検討されているが､ 社会情勢の変化と比べると大きな遅れを取っている｡
都市計画法に先だって､ 1997年に抜本改正された河川法は､ 計画づくりに住民参加規定を盛り込んでいる｡ これにより､ 河川行政は大きく変わり､ 様々な方法で住民参加を試み始めているし､ 河川に関わる住民公益活動団体を積極的に支援している｡ 制度の確立の重要性を実感するところである｡
(２) まちづくり条例での住民参加の試み
国に先行して自治体においては､ 80年代初めに､ 世田谷区と神戸市がいわゆる ｢まちづくり条例｣ により参加の制度を生み出した｡ 具体的には､ 首長が地区レベルの住民組織である ｢まちづくり協議会｣ を認定し､ これが作成するまちづくり提案等を行政計画に反映していく仕組みである｡ 首長は活動費助成や専門家の派遣によって協議会を支援していく｡
その後､ 各地でまちづくり条例や景観条例等が制定され､ 同様の制度は広がっていった｡
協議会方式による住民参加は､ ｢白紙状態から住民参加で計画をつくっていく方法｣ に関して､ 住民・行政・専門家それぞれに大きな蓄積をもたらした｡ しかし､ 地区レベルと都市・広域レベルの整合を内包した仕組みでないという問題や､ テーマ限定型の条例によって､ 行政の縦割りを生活に密着した地区レベルに持ちこむことの弊害等も明らかになっていった｡
(３) 制度確立の一つとしての住民参加条例
住民参加制度を確立するためには､ 個別法で参加規定を盛り込むとともに､ 自治体においては､ 住民参加条例を制定することが一つの方法として考えられる｡
住民参加条例では､ 住民意見の自治体政策・施策への反映を基本とし､ 具体的な参加手法として､ 先進例の箕面市の ｢市民参加条例｣ にある ｢付属機関の会議公開の原則｣､ ｢付属機関の委員の市民公募｣､ ｢市民投票の実施｣ 等を示していくことが想定される｡
また､ 地区レベルでまちづくり協議会的な住民組織を認定・支援していく場合は､ 行政の関連分野全般にわたって､ 提案できる仕組みとするべきである｡ ただし､ この場合は､ 既存の町会・自治会との関係を整理する必要があるだろう｡
(４) 地区レベルと都市・広域レベルの整合が課題
都市計画では､ 地区レベルの計画を積み上げて都市を計画するボトムアップ型が､ 長年の一つの理想として語られ､ 理想のままになっている｡ 地区レベルと都市レベルの整合は､ 鎌倉市のまちづくり条例等で､ 理念的な制度化の試みはみられるが､ 現実な制度・手法は確立していない状況にある｡
住民参加を推進するにあたって､ 両者の整合は大きな課題となる｡ 都市・広域の論理から必要とされる広域インフラストラクチャーや迷惑施設等を､ 都市レベルの住民参加で検討するとともに､ 地区レベルの住民参加でも議論し､ 合意を図っていくことが求められる｡
地区・広域の整合に関連して､ 自治体も組織のあり方を工夫していく必要がある｡ 分権化に伴い､ 市町村は政令市､ 中核市､ 特例市､ 一般市､ 町､ 村に細分化されるが､ 住民参加は規模と密接に関連するので､ 大規模市では自治体内分権を行うことも考えられる｡ 人口80万人弱の世田谷区では､ 住民参加への対応も目的の一つとして､ ５つの総合支所をつくり､ 本庁から支所への分権化を進めている｡
また､ 小規模自治体では､ 地方自治法の ｢広域連合制度｣ を活用するところもあるが､ この場合､ 広域連合単位での住民参加と､ 市町村単位での住民参加を整合するための組織や制度のあり方が問われるところである｡
３) 情報提供のシステム化
住民参加においては､ 住民の適切な価値判断に資する情報提供が求められる｡
まず､ 直接参加の場では､ コンパクトでわかりやすい情報が行政から提供される必要がある｡ また､ 参加の場で有効な議論を行っていくためには､ ニュース等によって継続的に情報を発信していくことも重要である｡
次に､ 行政から提供された情報を検証できるように､ 住民が多様な関連情報を入手できるシステムが求められる｡ その一つは開示請求である｡ これについては､ 情報公開法や都道府県・市町村の条例によって制度が整備されつつある｡ しかし､ さらに簡便に情報が入手できる方法を整備していく必要がある｡
例えば､ アメリカの情報自由法では､ 行政が自動的に情報提供する事項を具体的に定めるとともに､ 請求により公開された情報は自動的に情報提供していくことを決めている｡ 情報の開示がされればされるだけ自動的情報提供の事項が増えることになる｡ また､ これらは､ 電子ネットワーク上にも提供することが義務づけられている (注１)｡
このように､ 労力をかけずに住民が情報を入手できるようにしていくことは､ 住民参加を推進していくために重要である｡
さらに､ 住民が ｢情報を読み解く｣ ための様々な仕組みも整備していく必要がある｡ 市民参加条例のところで触れた委員会の公開は､ 学習機会としても意義があるし､ 学習会・勉強会を開くことも考えられる｡ また､ 電子ネットワーク上で住民が意見を言い合える場をつくり､ 住民相互の力量で行政情報を読み解き､ 検証していくことも考えられる｡ さらに､ 住民公益活動の支援は､ 情報読解力の底上げにつながるだろう｡
４) 参加形態の多様性確保とエンパワーメントの重要性
住民参加の形態としては､ 市民委員会・まちづくり協議会の設置や､ ワークショップ等の直接集まって議論する方式がイメージされるが､ 対面形式だけでは参加する住民がどうしても限られるので､ 多様な形態を組み合わせていくことが必要となる｡
アンケートや面接インタビュー､ 計画案の展示会やシンポジウム等の時の目安箱・アンケートによる意見収集は､ 既に行われている｡ また､ 現地オフィスを開設して日常的に意見を収集したり､ 住民も参加できる形式のコンペを開催したりすることも参加の一形態である｡ さらに､ 現状ではあまり開催されない公聴会をもっと積極的に開いたり､ 重要な論点については住民投票を実施することも考えられる｡
アメリカの住民参加マニュアルでは､ この他に､ 電話ホットラインによる常時意見収集体制の確立､ 電話インタビュー､ 軽食会や学校の多目的室等での気軽な情報交換会､ ＴＶを使った意見収集､ 大型バン等を使った移動公聴会等も手法として紹介されている (注２)｡
住民参加では､ アウトプットの質や住民意向の反映方法だけで評価するのではなく､ 住民参加のプロセスの中で､ 住民の内発的・主体的な力を引き出し､ 次へとつないでいくこと､ いわゆるエンパワーメントができたかどうかで評価することも重要である｡ その点では､ アンケートのような手法には限界がある｡ エンパワーメントできる手法を積み重ねていくことによって､ 一部の参加から適正な参加へと参加の輪を広げていくべきである｡
４． ｢住民公益活動｣ 推進の課題と方策の方向性
日本では､ 長い間､ 公共・公益的な領域は､ 基本的には国や自治体の独占領域であるという考え方が支配的だった｡ しかし､ 住民運動等により､ 少しずつ異議が出始め､ 近年の行政改革において大きな変革がみられた｡ 行政改革では､ 社会的公正・公平性を担保しつつも､ 市場原理や効率性､ 自己責任に基づく社会を実現するため､ 官の枠を越えて公共サービスの供給体系を見直すという考え方をとっている｡
このような流れを踏まえ､ 自治体と住民公益活動の関係について､ 以下に課題と方策の方向性を示す｡
１) 自治体と住民公益活動の役割分担
一つは､ 自治体サービスと住民公益活動をどう役割分担していくかという課題である｡ 一時期､ 自治体は､ ｢すぐやる課｣ 等を設け､ サービス拡大に励んだが､ それがサービス過剰を生んでしまった｡ これは､ 自治体だけの責任ではなく､ 住民の責任でもあるが､ 住民が自分たちでやるという意志や能力を阻害してきたことは否めない｡
このため､ 自治体が行うべきサービスをスリム化し､ 住民で可能なサービスは住民に任せていくことが求められている｡
役割分担の具体的な方策は､ 自治体と住民の協議の中で見出していくものであるし､ 全体的な制度が整っていく中で変わっていくだろう｡
ただし､ 長年､ 住民の主体的な意志や能力が阻害されてきたということを踏まえて､ 自治体は､ 住民をエンパワーメントし､ 住民公益活動を活性化していくことが､ 現段階では重要な方策の一つと考えられる｡
２) 地域コミュニティとテーマコミュニティとのつきあい方
二つめの課題は､ 住民公益活動団体である地域コミュニティとテーマコミュニティとに､ どうつき合っていくかということである｡ テーマコミュニティとは､ ｢テーマによって結びついたコミュニティを基盤にした自主活動のネットワーク｣ であり､ 地域コミュニティとは､ ｢自治会・町内会｣ である｡ 両者は､ 横浜市が調査の中で概念化したものである (注３)｡
自治体は､ 一昔前まで､ 地域コミュニティを行政下請け団体､ テーマコミュニティを行政対抗団体と認識していたと言える｡ 地域コミュニティとの関係には手慣れているが､ テーマコミュニティとの関係をどうもつかということは明確化されていない｡ また､ 地域コミュニティとのつき合いについても､ 不透明な助成金を見直す等､ 関係を変えていく時期にある｡
地域コミュニティとのつき合い方の一例として､ アメリカのポートランド市 (人口約46万人) が参考になる｡ ここでは､ 70年代始めから部署を設けて､ 近隣組織 (Neighborhood Association) の立ち上げや支援を行ってきた｡ 現在､ スタッフ36人で､ 94の近隣組織に約４億円を支援している｡ 当初は個別の近隣組織と契約していたが､ 法人化に至らない近隣組織もあるので､ 9〜22の近隣組織を束ねて７つの地区連合をつくり､ そこと契約し､ 専門家を雇う仕組みとしている｡ 各地区連合には２〜３人の専門家がいる｡
自治体は､ 地域コミュニティの自立性を高めていくことが求められるが､ そのためには､ 住民サイドの専門家を配置していくことが方策の一つとして考えられる｡
また､ テーマコミュニティとのつき合い方としては､ プロジェクトベースで､ 競争原理が働くような支援や､ 資金調達能力に合わせて資金支援を行うマッチングファンド等が考えられる｡
さらに､ ボランティア的なテーマコミュニティについては､ 行政の直接支援より､ 行政はＮＰＯを支援して､ ＮＰＯがボランティア団体を支援するという構造にすべきだろう｡
アメリカのコミュニティを基盤にしたＮＰＯは､ ＣＤＣs (Community Development Corporations)と呼ばれているが､ これらの中には､ ボランティア団体を支援しつつ､ 公益的なディベロッパーとして､ 未利用地開発や住宅の修復・供給等を活発に行い､ コミュニティの物的な環境を短期間で改善しているところが多くみられる｡
日本でも長浜市の (株) 黒壁のように､ ＣＤＣsと同様のことを既に行っている例はあるが､ このような組織が広がっていくために､ 自治体の多様な支援が求められている｡
【注釈部分は以下を参考にしている】
１． 宇都宮 深志 ｢行政情報の提供と市民参加｣ (都市問題第90巻第２号) 東京市政調査会／1999年
２． ジェームズ・Ｌ・クレイトン ｢住民参加マニュアル−アメリカにおける理論と実践−｣ 横浜市企画財政局企画調査室／1992年
３． 横浜市企画局政策部調査課 ｢調査季報｣ 120号／1994年
■佐谷 和江 (さたに かずえ)
1961年山口県生まれ｡ 1984年千葉大学工学部建築学科卒業｡ 1986年千葉大学大学院工学研究科修士課程修了｡ 1986年 (株) 計画技術研究所入所､ 現在､ 同所代表取締役｡ 1998年〜成城短期大学部非常勤講師｡
資格：技術士 (建設部門 都市及び地方計画)
著書に 『21世紀のまちづくり−地区の都市計画−』 (共著／第一法規／1993年)､ 『こどもとまちづくり』 (共著／風土社／1996年)､ 『ＮＰＯとまちづくり』 (共著／風土社／1997年)､ 『まちづくりキーワード事典』 (共著／学芸出版社／1997年) がある｡
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