国 (この呼び方には､ 国家という語がstateを指さず､ むしろnationを指してしまうため､ 地方と区別する時には落ち着きが悪いという感覚が反映している｡ この論文では中央政府と呼ぶ) から地方が自立するのが地方分権だということには､ 意見の一致があるようだ｡ しかし地方分権は進展の過程で､ さまざまな様相を見せてゆくのであって､ 中央政府自体も変容するし､ 当然地方政府のあり方 (法令上の地方公共団体という用語は､ いかにも国家主権が絶対でそのほかの政府が成立しないかの印象を与える｡ 自治体はそれに比べればよいとしても､ 半端であろう) も変化するから､ 分権の中身が変わってゆくことに注意が必要である｡
　　地方分権の出発点は､ 何から何まで中央政府が決めてしまい､ 地方政府は単にその執行を担当する下請け機関だという状況であろう (このほかに､ 中央政府が､ 決めたことを自分で執行してしまうという状況もあるが､ 日本の状況ではないので省略)｡ 戦前の中央−地方関係は､ まさにこういうイメージを与える｡ これに対して戦後の地方自治制度は建前としての地方自治を強調したから､ 次第に地方政府が実力を付けてくるに従って､ 地方の意向が､ 中央の意思決定に影響を与え始めると同時に､ 地方独自の施策が展開し始めるようになった｡ この意義を強調するのが戦後日本では地方分権が進んだ状態が継続したという ｢戦前・戦後断絶論｣ と自ら呼ぶ立場である｡ しかし戦後における変化の方を評価すべきだという有力な批判がある｡ その意味で､ この段階における地方分権は､ 政策における地方政府の関与の広がりを意味する｡
　　近年における地方分権論は､ こうした状況を前提としながら､ 次のステップを目指すものであって､ そこにおいては､ 中央政府の関与をどれぐらい減らすかという逆の問題設定がなされる｡ 地方分権推進委員会が､ 事務事業の仕切り直しに主眼をおいて機関委任事務の廃止を推進したのも､ 地方分権の力点が中央政府の関与をいかに減らし､ 地方独自で推進できる施策をいかに増やすかにあることを示していよう｡ しかし､ この段階になると､ 地方政府の間の実力の違いが表面化する｡ それは中央政府の手の上で ｢独自施策｣ をつまみ食い的に展開する段階を過ぎ､ 中央政府の関与がなくなれば､ 力のない地方政府において､ 事前に警告をしてくれたり､ 失敗の尻拭いをしてくれる機関がなくなることを意味するからである｡ そこで一部の地方政府から､ とまどいと地方分権への懐疑の声が出始める｡
　　そこで地方分権の真の課題は財政の分権にあるという声が強くなってくる｡ しかしながら､ 実際に財政の分権の内容は全く違った方向性を持つ主張が区別されていないが問題である｡ たとえば ｢権限が地方に移譲されるならば､ それを行うための財源も移譲されなければならない｣ という主張がなされるが､ これは ｢移譲される仕事はしなければならないから､ その分の財源は中央政府でみてほしい｣ という中央依存型の発想に基づくことが多い｡ 見た目は似ているが違う主張として､ 地方自治とは住民が自らの責任でその地域のことを処理する仕組みなのであるから､ ｢財政調整制度をできるだけ小さなものにして 『人の金を使うのではなく､ 自分の金を使う』 制度にすれば､ 財政規律も高まるし､ 有効な政策が展開される｣ というものがある｡
　　こうした考え方の違いが､ 次のステップである中央−地方の責任領域の峻別に関わる｡ これまでの地方分権のように関与を問題としている限り明確になりにくいが､ ある政策課題が､ そもそも中央政府に一次的な責任があるものなのか､ 地方政府に一次的な責任があるものなのかが問われ始める｡ 日本の中央−地方関係は､ しばしば集権融合体制であるといわれるが､ 集権は別として､ 融合の方の側面が問われるということであり､ 分権融合体制というものが可能かという問題設定になる｡ つまり先ほどの後の自己責任論の前提が問われている｡ この点､ 究極的にはともかく､ 責任の面ではいったん分離して､ 中央と地方が協力すべきものは協力するという関係を再構築することが現実的であろう｡
　　この点について､ 大きな示唆を与えるのが､ 英米を中心に行政の世界を席巻しつつあるＮＰＭ (新行政管理) 論である｡ これは一般的には､ 民営化やエージェンシー化の理論として理解されているが､ 根本にあるのは､ 公私の責任領域の問題を最初から峻別するのではなく､ 目的をいかに達成するかという意味での機能分担を徹底的に追求するという考え方である｡ これを中央−地方関係にも応用すれば､ 中央政府の仕事と地方政府の仕事はそれぞれどういうものかを考え､ その上で協力関係を作るという順でものを考えることになり､ これまでの関係をいったん機能的に考え直すこということになる｡
　　そもそも､ 中央政府と地方政府のすべき仕事は､ どういうところが違うのだろう｡ これを考えるための一つのヒントが､ ｢規模と民主政治｣ という議論のなかに見いだされる｡ 問題を自分のことは自分でするという方向を自治､ 全体のために他人が他人を支配するという方向を統治と仮に呼ぶと､ 完全な自治は一人一政府ということになって無政府主義になり､ 完全な統治は不可能としてもそれを目指すのが全体主義ということになって､ 望ましいのは､ このどちらでもなく自治と統治のバランスをとることである｡ では､ そのバランスはどこでとることができるのか｡ 規模と民主政治論では､ 次のように考える｡
　　民主政治は､ 自治の状態に近づけば近づくほど､ 意志決定コストが低くなって､ 有効性が高まる｡ 逆に､ 政策を実現してゆく政府の能力という点になると､ 規模が大きくなると財政力など様々な資源が豊富になるから､ 望ましい｡ 結論は上の自治と統治のバランスを採るということになるのだが､ ここで注目すべきなのは､ 統治の目的には政策課題という媒介項が入っていることである｡ そこで､ 結論は政策課題が多様である以上､ 理想のバランスというものを一義的に決めることはできないという結論になる｡
　　では､ 課題に応じて､ 多数の政府を作っていくのかということになると､ それはあまりにも無駄が多いだけではなく､ 政府が最終的に強制力を背景に成立することを考えると､ 数が多いこと自体が政府を政府でなくしてしまう (主権国家が強力であるのは､ 一つの領域で強制力を独占しているところに大きく依存している)｡ そこで地方分権の起源を考えると､ 一つの国に一つのレベルの政策ということでは､ あまりにも単純すぎて対応できないということであり､ 地方レベルの課題設定が必要となっているということである｡
　　そう考えれば ｢すべての政策を地方へ｣ というスローガンは､ 問題の解決につながらないことがわかる｡ 政府の規模が小さすぎて解決できない政策課題が予想できるからである｡ そこで､ いくつかのサイズにあった政府の層を作ってゆくことが必要になってくる｡
　　こういう見方から地方分権に関してよく論じられる地方制度の再編を再解釈してみよう｡ まず連邦制と道州制であるが､ この二つの意味はかなり違う｡ 連邦制は国民国家レベルではなく､ 州なり邦なりといった単位が国家構造の基本単位として､ その連合体としての国民国家を構成するのであるから､ いまの国家単位よりも小さなレベルが基本になった方がよいという考え方になる｡ その点で､ すべての政策を (新たに作られる) 地方へという形になってしまうが､ 日本の現状からして､ いまの日本の国家という大きさが全く不適当で､ それを解体しなければならないという根拠は弱いのではないか｡
　　それに対して道州制は､ 基本的には政府の層を増やそうとする考え方である｡ もちろん､ これを中央政府の出先機関にするのか､ 県より上の新たな地方政府を作るのか､ その場合都道府県は残すのか統合するのか､ といったバリエーションがあり､ それぞれの意味合いが異なってくるが､ 違ったサイズの政府も作って課題に対応しようという案である｡ 問題は､ 新たに作った政府の層が機能するのか､ 政府の層の数が増えて政府としての強さに問題がないのかというところにある｡
　　これとは､ 全く逆の考え方が､ 基礎自治体を統合して全国でおおむね300という数の地方政府を作って､ 都道府県レベルの地方政府を廃止し､ 一層制の地方制度を作ろうという提案である｡ ここでは都道府県が中間管理職的な機能を担っているものの､ その調整がむしろ桎梏となりつつあるという判断と､ 市町村レベルの直接住民に接触する地方政府を基本とすべきで､ その能力強化のために､ 合併を行うべきだという判断がもとになっている｡ 基本的なところでは､ なかなかよく考えられた案ではあるが､ これまでの地方政府を廃止して全く新しい地方政府を構成することが混乱を招くのではないかとか､ 300の地方政府が直接中央政府に相対する形を取ることになるが管理可能な数を超えているのではないかとか､ この規模の地方政府では中央政府に対してかえって立場が弱くなるのではないかとか､ 多様な地方の状況をひとくくりにして一挙に地方政府を再編することが現実的なのか､ といった問題点も指摘できよう｡
　　こうした諸提案を検討すると､ 地方分権というとき､ 地方政府ごとの差異にもう少し敏感である必要性が見えてくる｡ 特に人口稠密な大都市圏と､ 過疎に悩む農山漁村圏では､ 地方政府の課題も能力もかなり異なるのであって､ 一つの尺度では問題を解決しがたいといえよう｡
　　大都市圏では､ すでに政令指定都市制度があって一層制に近い構造になっているところも多いが､ これをもう少し徹底すれば､ 大都市の地方政府は一層制にもってゆくことも可能であるし､ その方が行政資源が集中して望ましいだろう｡ しかし問題は､ 一部の都市は規模が大きすぎて､ 基礎的な地方政府としてはやや機能不全になりかけていることである｡ 例えば東京都は､ 過大規模が問題となる状況 (都庁の迷宮化) が見られるし､ 横浜市などもそれに準ずる問題を抱えている｡ その点を､ 自治体分割で解決する政策や､ もう一層下のレベルの政府を作るという政策も考えられようが､ 当面はむしろ地方政府内の分権をいかに進めるかというむしろ地方政府内部の構造に工夫が必要であろう｡
　　また大都市では近郊都市を中心として過小規模の地方政府の問題も放置できない｡ それは通勤圏となっているような地域において､ 相対的に規模の小さな地方政府が数多くあるものの､ ばらつきが大きく､ また領域に自己完結性が不足しているため､ 十分な行政サービスを提供できないとか､ 分権が進んでも現状以上の政策展開が難しいといった問題である｡ これは鉄道沿線など､ 生活圏に配慮しながら合併を進め､ 政令指定都市的な一層制の地方制度に移行するのが望ましい｡
　　このように大都市圏が一層化すれば､ 道府県はどちらかといえば農山漁村圏に撤退してゆく (ちなみに県庁も､ 一層化した地域を避け､ そうでない地域に移転してゆくべきであろう) という状況をイメージすることができる｡ そうした地域では､ 人口をもとに基礎自治体を合併すると面積が大きくなったり､ 合併してもなお基礎能力が不足したりということが予想されるので､ 中間地方政府としての道府県の役割もそれなりに存在すると考えられる｡ そこで道府県は､ 基礎的地方政府のサポート役として､ 財政に限らず人材やノウハウといった資源を再配分したり､ 中央政府からの政策実施を調整したり､ 基礎的地方政府の要望を集約したりという機能を果たしてゆくことになる｡
　　このような､ いわば漸進的一層化の過程で､ どのような政策課題を､ どのような規模で考えるのがいいのかが､ 例えば介護は､ 医療は､ 年金はといった形で問い直されざるを得ない｡ さらに､ 政府が提供すべきサービスか､ 民間でも提供できるものなのかという検討もなされるはずである｡ そうすれば中央政府の政策課題も変わってくるし､ 地方政府が備えるべき能力も明確になってくる｡
　　そこで地方政府の能力という問題について考えてみると､ 一般には､ 人口規模に比例して財政規模が大きくなるに従って､ 能力は増大するというイメージがある｡ しかしそこにだけ目を付ければ､ 中央政府能力は常にもっとも高いレベルにあるという結論になりそうだが､ 自治の問題を別にして､ 統治の側面に目を向けても､ 事柄はそう単純ではない｡ すなわち､ 規模が大きくなるということは､ その組織内で役割分担が進むということであり､ いわゆる縦割りの問題が発生する｡ どこの国でも中央政府の官僚制が多かれ少なかれ割拠性に悩むのは､ こうしたメカニズムに由来する｡ それに対して相対的に規模の小さな地方政府は組織内分化がさほど進まず､ 割拠性の弊害が少ない (先の東京都の場合などは､ 逆に割拠性の弊害を是正するのが､ 下位組織が自立していない分かえって難しい)｡ そのあたりのバランスという問題がここでも頭をもたげる｡
　　また財政規模が大きければ､ さまざまなことができるのも事実ではあるが､ 大小ということの他に､ 財政は行政需要との関係で､ 豊かか貧しいかという違いもあって､ 実際にはむしろこちらの方が重要なことが多い｡ その点で､ よく指摘されるように､ 景気の波に影響されにくい安定した税源であるとか､ ひずみの少ない財政調整制度であるとか､ 制度の工夫をしてからでないと､ ｢財源を地方へ｣ というスローガンは､ 政策化してゆくことはできないであろう｡
　　次に地方政府の構造が､ 現在の市町村あるいは都道府県と同じでよいのか､ という問題がある｡ 最大の焦点は地方議会である｡ 日本の制度では､ 中央政府は議院内閣制をとり､ 地方政府は大統領制をとるという構成になっている｡ 政治学の通則では､ 大統領制の方が権力分立を徹底するので分散的な政治制度だが､ 日本の現状ではむしろ首長に権力が集中する印象を受ける｡ その反面として地方議会がお荷物と化している事例も数多い｡ これは､ 日本の地方政府がこれまで中央政府の行政の実施機関と位置づけられていたため (地方自治が行政の一部門だという理解は本屋の棚を始め数多い例がある)､ 地方政治が地方の政策にどのように関係するのかという問題設定がなく､ 特に立法機関である議会の位置づけが宙に浮いていたことが大きく関係している｡ そのうえ､ 行政資源を政治家が利用する傾向がとりわけ強い日本 (世界的に見ると日本と韓国が二大例である) においては､ 地方行政を握る首長に議会側がすり寄る (大統領制において必要ではない与野党の区別が多くの地方議会に存在する) 現象があって､ 地方議会の独自の存在意味が､ 当事者たる地方議員にも理解されていないということがある｡
　　この問題については､ 地方分権が進んで､ 地方議会が独自の条例制定によって政策課題の解決に当たるようになれば､ 地方議会の存在意義も出てきて正常化するという予想と､ 別の政府構造 (議員が行政を分担する理事会制など) を模索した方がよいという主張に見解が分かれる｡ そこで登場するのは､ 地方政府の構成を地方にゆだねるホームルール (自治組織権) を認めてゆくかどうかという論争である｡ 自生的組織発展という点からは､ さまざまな実験が行われることは望ましいということになろうが､ あとで述べるような多政府間調整が複雑化すると､ 地方政府ごとの組織構造が違うということが､ 交渉コストを上げてしまうことも考えられるので､ 慎重な検討が必要である｡ むしろ､ 地方議会の権限を､ 抜本的に見直すなかで､ 監視組織としての地方議会という位置づけに転換する方がより現実的であろう｡
　　地方政府の能力といえば､ 落とせないのが人材の観点である｡ もちろん規模が大きくなれば､ 人材が集まるという点はあるものの､ そもそも従来から政策執行に業務の力点があった地方政府に､ 政策の企画・立案に適した人材が豊富にあるとはいえない｡ 長期的には､ 地方政府ごとに人材を育成してゆくというのが王道で､ 地方政府の重要性が広く認識されるようになれば､ 人材のリクルートにおいても優秀な若者が集まるようになろう｡
　　しかし過渡期においては､ 中央政府の人材をいかに地方に分散されるのか､ という課題がある｡ 現に ｢天下り｣ によって人材が地方に出ているという意見もあろうが､ 現状は中央政府の政策を前提として､ 地方が政策運営をするという仕組みのなかでの出向なので､ 大枠において地方政府独自の人材とはなっていない｡ 場合によっては､ 中央政府の縦割りを地方に持ち込んで､ 地方政府の能力を低下させている事例すら見られる｡ この事態を向上させるのは､ 中央省庁におけるライン偏重を是正し､ 政策スタッフの位置づけを向上させるともに､ 地方に出る場合には政策スタッフとして専門能力を発揮できるようにするのがよい｡ スタッフ組織はフラットなのがよいので､ 待遇には年功などによって階級があるにしても､ 上も下もない組織として構想すれば､ ｢形はスタッフだが､ 実はライン｣ という多くの組織いじりの失敗を避けることができよう｡ また中央省庁の人事システムを分野別の人事ユニットに再編成すること前提に､ 地方公務員のなかから､ 特定問題の専門家として地方政府の枠を超えて活躍すべき人材が出れば､ こうした人事ユニットによるスタッフ派遣の仕組みに取り込んでゆくことも考えられる｡ また先に述べた､ 二層制が残る農山漁村地域においては､ 道府県の人事ユニットを使って､ こうした仕組みの小型版を作って人材の融通を行うことも考えられよう｡
　　このようにして､ 地方政府に能力が付いてくれば､ 先に述べた中央−地方の責任領域の見直しと相まって､ 比較的対等な立場に近い中央政府と地方政府の交渉関係が成立するが､ 協力的な関係ばかりではなく､ 対立的な紛争が発生することも十分予想できる｡ そこで､ 紛争解決機関の整備が課題となってくる｡ またそれ以上に､ 地方政府間の紛争が多発することも想定される｡ これは集権体制では､ 画一的な枠組みがあるので､ その範囲で動いている限り､ 地方政府間の対立構造が表面化しにくいのに対し､ それぞれの地方政府が独自性を発揮し始めれば､ 齟齬を来す機会が増えるからである｡ もちろん､ 対立だけではなく､ たとえば地方政府の規模を超える広域的な問題に取り組んだり､ 条件の似ている地方政府がノウハウを交換するなどの協力事例も出てくるはずである｡
　　協力と対立の力学が動き始めれば､ 水平的に利害を調整することが､ 実のところきわめて重要な位置を占めるようになる｡ 対等な政府の調整といえば､ すぐに国家間の外交が思い浮かべられがちであるが､ むしろ現代日本の中央政府における省庁間調整の方に類似性があると考えられる｡ この省庁間調整が､ 多大のエネルギーを消費しながら､ 成果が少ないことは多くの論者が指摘するとおりであるので､ 解決策は別途用意していく必要がある｡ この場合は､ 中央政府では伝統的な主権国家の枠組みである内閣強化などの手段がとれるのに対して､ 新たな中央−地方関係や地方政府間関係においては､ そうした手段が未開発であるところに､ 真の挑戦がある｡
　　いずれにせよ､ 地方分権の先には､ 主体が多様で､ テーマが多様であるという多変数調整の時代が待っており､ それに対するシステム構築が､ 重大な課題となることへの認識が必要であろう｡

■飯尾　潤 (いいお・じゅん)
　　政策研究大学院大学助教授｡ 1962年神戸市生まれ｡ 東京大学法学部卒業｡ 東京大学大学院法学政治学研究科博士課程修了､ 博士 (法学)｡ 埼玉大学大学院政策科学研究科助教授を経て､ 1997年10月に新設の政策研究大学院大学に配置換え｡ 専攻は政治学・現代日本政治論､ 政策研究｡ 著書 『民営化の政治過程』 (東京大学出版会)｡ 主な共著に 『戦後日本の宰相たち』 (中央公論社) など｡ 主要論文 ｢政治的官僚と行政的政治家：現代日本の政官融合体制｣ (日本政治学会編 『現代日本政官関係の形成過程』 岩波書店)､ ｢政策科学と行政改革｣ (宮川公男編 『政策科学の新展開』 東洋経済新報社) など｡

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