１． はじめに
　　環境問題が21世紀の成長制約要因として顕在化してくるなか､ わが国でも既存の政策体系では十分に対応出来ない問題が随所に現れ､ 対策の見直しが求められている｡ この問題を巡るキーワードの１つに､ 市民の主体的な関与や参加が挙げられているが､ この意味するところは何であろうか｡ 小稿では､ 環境問題と市民活動の関連を整理するとともに､ 組織的な市民参加のツールとしてのＮＰＯに注目して､ 今後の望ましい展開について考えてみたい｡

２． 環境問題の変質と市民参加
(1)環境問題とは何か
　　この問題を考える前提として､ まず環境問題とは何かについて考えてみよう｡ 今日環境問題と呼ばれているのは､ 空間的広がりや時間軸の取り方を異にする多様な問題の集合体である｡ 地球環境問題のようにグローバルな対応が求められ､ かつ､ 現在以上に次世代を意識しなければならない問題もあれば､ ダイオキシン問題のように､ 一義的には局所的な対応が求められ､ かつ､ これに基因する健康被害への懸念という現状への配慮が前面に出てくる問題もある｡ こうした諸問題が､ 相互に作用しながら混在し､ 社会全体の持続可能性を脅かしているというのが､ 今日の環境問題を定義する場合の共通認識である｡
　　この問題は､ 高度経済成長期に顕在化した産業公害問題とは本質的に異なる性格を有している｡ 産業公害問題は､ 基本的に特定の排出源に基因する比較的限定されたエリアでの人体健康被害の問題である｡ この問題への対応は､ 被害との因果関係を辿り､ 発生原因を特定したうえで直接規制を講じる､ いわゆる統制的な政策が有効であった｡ 70年の公害国会で公害関連14法が一括して採択され､ これを境にわが国の公害対策が急速に進展し､ 後にOECDの研究対象にまでなったことは､ その典型例といえよう｡
　　これに対して､ 今日の環境問題は､ 空間的・時間的な広がりが異なることに加えて､ 加害者と被害者の関係が相対化してしまい､ 因果関係を辿ることが著しく困難ないし意味を失ってしまっている点に特徴がある｡ 地球温暖化や廃棄物の問題を考えれば明らかなように､ 今日の環境問題においては､ 個々の排出源ではなく､ これまで環境という要素にほとんど配慮をせずに展開されてきた社会経済システムのあり方そのものが問われるようになっている訳である｡ 80年代以降､ 環境と経済の統合が盛んに議論され､ ｢持続可能な発展｣ という概念が登場してきた所以である｡
　　こうした環境問題の変質は､ 環境政策の機能や担い手にも影響を及ぼす｡ 統制的手法が中心であった産業公害問題では､ 規制主体である政府部門の役割が大きかったわけだが､ 今日の環境政策では､ 様々な経済的インセンティヴを踏まえた誘導的な手法 (経済的手法) が重視され､ 同時にその担い手も政府部門に留まらず､ 経済界､ 市民も含めた全ての構成員に拡大することが必要となっている｡ この点､ わが国でも平成５年に制定された環境基本法において､ その精神は明記されるに至っている｡

(2)市民の関与
　　環境基本法第９条では､ 主としてライフスタイルの見直しという観点から､ 市民の責務を規定している｡ また個別の問題に照らしても､ 温暖化防止のためには､ 運輸部門と並んで民生部門での温暖化ガス排出の抑制 (省エネ) が強く求められているし､ 廃棄物問題の根本的な解決のためには､ 大量消費・大量廃棄型のライフスタイルの見直しが不可欠であるなど､ 個々の市民が環境問題の解決に貢献する余地は大きく､ その関与の重要性も随所で指摘されている｡
　　しかし､ 環境問題の解決に向けた市民の関与の重要性が総論的には語られる一方で､ 個々の市民が身近な暮らしの中で行える工夫には限界があるのも事実である｡ この問題に関しては､ 多くのアンケート調査などが存在するが､ いずれも､ 環境問題に関する認知度の改善を認めつつも､ 実際に個人レベルで活動する場合に､ 情報不足やモチベーション維持などの面で多くの制約が存在することを示唆している｡ 個々の市民の環境負荷低減のための活動を触発し､ 支える ｢仕組み｣ の重要性が指摘される所以である｡ こうした仕組みとしては､ 環境教育や情報基盤の整備など様々なものが考えられるが､ これを組織体として具体化するものとして注目されているのが､ 通称NPOと呼ばれる活動体である｡

(3)環境NPO／NGO活動の広がり
　　環境問題に関する民間非営利活動が､ わが国でも大きく注目されるようになったのは､ 92年の地球環境サミット (リオサミット) であった｡ この会議では､ NGO (非政府組織) が正式に参加メンバーとなったばかりか､ 本会議と並行して187カ国から８千近くのNGOが参集して独自のフォーラムを開催するなど､ 議論に大きな影響を与えたといわれている｡ このサミットの成果である ｢環境と開発に関するリオサミット｣ を実行に移すための行動綱領 ｢アジェンダ21｣ では､ その第27章においてNGOをパートナーと位置づけたうえ､ 各国政府や国際機関に対して連携を図るための仕組み作りの必要性を訴えている｡ 環境政策の遂行に､ NGOとの連携を組み込むというのは､ 既に一種の国際標準になっているともいえよう｡ それは､ 97年12月に京都で開催された気候変動枠組み条約締結国会議 (COP３) においても如実に示されたところである｡

３． 市民参加の組織化ツールとしてのＮＰＯ
(1)NPOとはなにか
　　では､ ここでいうNGOあるいはＮＰＯとは一体どのような存在なのであろうか｡ NPO (Non-Profit-Organization) とは､ もともと米国の法人制度､ 税制の概念であるが､ その米国でも､ 法人格の取得と州税に関する優遇措置は各州によって異なることから､ 公式の統一定義といったものは存在しない｡ このため､ わが国でNPOが語られる場合､ 論者によって幅が生じるのはやむを得ないところである｡ 本稿では､ 最も一般的と思われる､ ｢活動から生じた利益を外部に分配せず､ その目的のために再投資するという規律 (非分配原則) に裏打ちされた､ 自律した民間組織｣ という意味で用いる｡ ちなみに､ ＮＧＯは､ 本来は国連用語であるが､ 今日では一般に国際活動に比重を置いたＮＰＯを指す意味で用いられることが多いため､ ここではＮＰＯに統一する｡

(2)ＮＰＯの存在意義
　　ＮＰＯの存在意義については､ 伝統的な福祉国家像が財政難から修正を迫られるなか､ 社会福祉政策の代替手段として､ 民間非営利部門からの供給に期待が高まっていることや､ 旧社会主義ブロックの崩壊に伴い､ 新たに民主主義を根付かせる主体としての機能が高まったことなど､ 既存の社会システムの変革に関連させて､ 社会学的に様々な解釈が加えられている｡
　　これを経済学的にみると､ 公共経済学における ｢市場の失敗｣ 及び ｢政府の失敗｣ からＮＰＯの比較優位が説明されるのが一般的である｡ すなわち､ 理念型としての競争市場が市場均衡の結果としてパレート最適を実現するのに対して､ 公共財の存在や情報の非対称､ 外部性の存在などから､ 現実には市場メカニズムが機能しない場合がある｡ こうした市場の失敗を補完するものとして政府の介入が正当化されるわけだが､ その政府にしても ｢完全な政府｣ というのは理念上の存在に過ぎない｡ 現実には議員や官僚の戦略的行動や民主主義の多数決ルールに内在する問題から､ 効率的な資源配分を達成することが出来ず､ ｢政府の失敗｣ を引き起こす｡ ＮＰＯは､ 市場､ 政府が共に対応出来ない分野において比較優位を持っているというのである｡
　　Ｅ． ジェイムズとＳ． ローズエイカーマン [1986] の研究によれば､ ＮＰＯの存在意義を扱った議論はおおまかに次の３つに分類されるという｡
　　第１に営利法人との相違点に着目して､ 主として市場の失敗からＮＰＯの存在意義を説明しようとするものである｡ 例えば､ 生産物の品質に関して消費者が十分な情報を持ち得ない場合､ 私的利潤の極大化を目的とする営利法人には不正を働くインセンティヴが働くのに対し (契約の失敗)､ 非分配原則に規律された民間非営利法人の場合には､ そうしたインセンティヴが小さく､ より消費者の信頼を勝ち得る場合がある｡
　　第２に政府部門との相違点に着目したもので､ 主として政府の失敗の議論からＮＰＯの比較優位を説明しようとするものである｡ ここで中心となるのは､ 公共財を巡る議論であり､ 政府から提供される公共財に満足できないニーズに対応できるものとして民間非営利部門からの供給が位置づけられる｡
　　第３に政府が (準) 公共財の生産・提供を委託する先として捉えるものがある｡ 政府がこうしたサービスをアウトソーシングするのは､ その方が効率的だからであり､ 従って委託先は営利法人でも良いわけだが､ 非営利性という特性から､ ＮＰＯに比較優位が存在する場合がある｡

(3)ＮＰＯと環境問題
　　このように説明されるＮＰＯを環境問題の中に位置づけてみよう｡ 環境問題とは､ 先にみたとおり次元や領域を異にする諸問題の複合体であるが､ その対象である自然環境は､ いずれも公共財的性格が強い｡ 公共財である自然環境を私的費用のみを考慮して過大に消費してきたことが､ 今日の環境問題の原因であるわけで､ これは外部性の問題そのものである｡ また､ 情報の偏在も問題を一層複雑なものにしている｡ このように､ 市場メカニズムだけでは対応が不可能な問題であるため政府が介入するわけだが､ 自然環境に対するニーズは､ 個人によって感じ方も異なるなど極めて多様であり､ 全てを満足させることは多数決原理に従う政府部門には不可能である｡ こうして考えてみれば､ 環境問題は､ 経済学的にみてもＮＰＯがその存在意義をストレートに発揮しうる分野であることが分かる｡

４． 環境保全と市民活動の１つのモデル　―ドイツ
(1)環境政策を比較する対象としてのドイツ
　　ここで､ 海外の事例を考えてみよう｡ 現在､ わが国では環境問題への対策を講じるにあたって､ 諸外国の環境政策との比較が頻繁に行われているが､ 中でも注目を集めているのがドイツである｡ これは､ ドイツが欧州で群を抜いた経済規模を誇り､ かつわが国と同様に第２次産業主体の輸出立国であるという産業構造の類似性や､ 社会的市場経済システムのもと国家のウエイトがかなり大きいという社会システムの類似性など､ に着目してのことであろう｡ 実際､ 環境政策の面あるいは､ 環境問題への対応の先駆性という側面からみれば､ 環境税をいち早く導入した北欧諸国を始めとして他に幾らでも例は存在するわけだが､ ここからわが国へのインプリケーションを引き出すのには､ 経済規模など他の側面が違いすぎることから多少無理がある｡ 小稿でも､ こうした観点に立って､ ドイツという国に着目して､ 環境問題と市民活動との関わりを概観してみよう｡

(2)ドイツの環境政策体系と市民活動
　　現在､ ドイツには､ 国家の責務としての環境保護を定める基本法 (憲法) を頂点に､ ９千を超える環境法規制が存在し､ これらを通底するものとして､ ｢予防原則｣､ ｢原因者責任原則｣､ ｢協調原則｣ の３つの原則が掲げられている｡ このうち､ ｢協調原則｣ が小稿の扱う市民活動と最も密接に関係してくるものであり､ 環境政策の遂行に向けた政府部門､ 経済界､ 市民による連携の必要性を謳っている｡ こうした原則はわが国でも掲げられおり､ 今日では特段目新しいものではないが､ ドイツの場合､ これを ｢個人レベルを超えた組織体としての環境NPOの参加を制度化すること｣ と ｢その実効性の確保｣ という形で具体化している点に特徴がある｡ すなわち､ 一定の規模要件等を満たす環境NPOは､ 連邦自然保護法による認定を受けることで (98／5時点で､ 連邦レベル20機関､ 州レベル115機関)､ 自然保護政策などに関して情報提供を受け､ 意見表明を行うという参加制度が設けられており､ 同時に､ こうして制度化された参加を､ 環境分野の包括的な情報公開法や､ 州法レベルでの公益訴訟権で担保されているのである｡
　　参加の主体である環境ＮＰＯに目を向けると､ WWFやBUND､ NABUなどに代表される10万人規模の会員､ 邦貨にして数十億件規模の事業費を持つ連邦レベルの大規模なNPOを筆頭に､ 州レベルの中規模団体､ 地域レベルの小規模団体が垂直的に連携する構造となっている｡ こうした連携軸が複数存在し､ しかも最上部で緩やかに連携することで､ いわば１つのセクターが形成されている｡
　　その特徴は､ ｢高度な専門性｣ と､ ｢機能分担｣ である｡ 大規模な組織は､ 強固な財政基盤をベースに多数の専門スタッフを擁しており､ 政府の政策プロセスにも関与するなど高度な専門能力を備えている｡ 各地の中小規模のNPOは､ フィールドに立脚している強みを､ こうした大規模な組織の専門能力を活用することで実現出来る構図となっているわけである｡
　　現在､ ドイツの環境NPOセクターは､ 失業率の高止まりなど経済情勢の影響や､ 国民の多くが国内環境問題はあらかた片づいたと考えるようになってきたことから､ 国民の環境問題への意識低下が懸念されること､ ＥＵ統合の進展に伴い､ 環境政策も加盟各国との調整色が強まるなか､ 従来のような国内政府だけをカウンターパートとする手法に限界がみえつつあること､ など新たな問題の顕在化を受けて､ 国際的連携を強化するなど､ その活動方法を大きく転換しつつある｡
　　このことからも明らかなように､ ドイツの環境政策を考えるうえで､ NPOは既に必要不可欠な構成要素となっている｡ ただし､ こうしたセクターが形成されたのは､ 酸性雨問題の顕在化を契機とする国民一般の危機意識が高まりをみせた70年代後半以降のことで､ その歴史自体は古くなく､ また旧東独地域では､ 未だこうした組織が育成途上にあることなどは強調される必要がある｡ 加えて､ 高度な専門性も､ その過程で講じられた組織としての参加制度を通じて強化されてきた点に留意する必要があろう｡ 得てしてありがちであるが､ こうしたNPOが存在する理由を､ 安易に国民の環境意識の相違や､ 長い環境教育の成果などに求めるべきではない｡

５． わが国環境ＮＰＯの活動の現状
　　わが国には､ 環境分野で活動する団体が１万弱程度存在するものと考えられる｡ しかし､ その内実は､ 民間非営利活動に直接着目して法人格を付与する制度が不在であったことから､ 公益法人､ 営利法人､ 任意団体など性格の異なる組織が混在し､ 相互の連携が図られていないなど､ １つのセクターとして捉えるのは困難な状況にある｡ また､ 一部の組織を除いて､ 財政基盤は脆弱であり､ 専門性を備えるだけの前提が整っていない状況にある｡ わが国の環境NPOの今後の展開を考えるうえでは､ このように､ 全体としてみた場合の分立性､ 個々の組織単位でみた場合の財政基盤の脆弱さ (その結果としての専門性レベル) が大きな課題である｡
　　98年３月に､ 特定非営利活動促進法 (いわゆるＮＰＯ法) が成立し､ わが国として始めて市民による公益活動を対象とする法人格が制度化されたが､ この法律がうえでみた､ わが国環境NPOの構造に大きな変化をもたらす可能性が指摘されている｡ すなわち､ 法人格の取得を分水嶺として､ 組織の体力差が顕在化するなど対外アピール度に差がついてくることで､ 法人格を取得しないNPOにも会員層を維持・拡大するべく､ その活動を高度化させるインセンティヴが強く働くという効果である｡
　　全てを単独の組織では行えない以上､ それは､ 能力に応じた連携・機能分担の方向につながっていく｡ 実際､ 機能分担という観点では､ すでに幾つかの大規模な組織で､ こうした流れに対応した新しい活動が始まっている｡ 例えば､ 公益法人形態をとる､ (財) 日本野鳥の会､ (財) 世界自然保護基金　日本委員会､ (財) 日本自然保護協会といった組織は､ わが国のNPOとしては突出した会員数､ 財政基盤を持ち､ これに裏付けられた専門性を備えているが､ 今後､ 地域で活動する中小規模のNPOが自立してくることを想定して､ 自らを中間支援組織として位置づけ直そうという動きを本格化させている｡
　　また､ 営利法人や任意団体の形態をとっている中にも､ その自由度を活かして､ 今までの枠組みに囚われないネットワークを構築しようとする試みが複数存在しており､ 成果を上げつつある｡ 先に挙げた､ わが国環境NPOの問題点のうち､ 分立の問題は早晩解消に向かうものと考えられる｡

６． 今後の課題
　　以上を踏まえて､ 今後､ わが国における市民活動と環境政策の効果的な連携 (パートナーシップ) を実現するための課題を､ 政策サイド､ 環境ＮＰＯサイド双方について考えてみよう｡
　　まず､ 政策サイドの課題であるが､ 現在環境NPOの世界で進展しつつある構造変化を促進する対応が求められる｡ １つには､ 中間支援組織がその機能を発揮できるように､ 求心力を高める方策として､ ドイツ同様に参加を制度化する方向が考えられる｡ また､ 効果は限定的なものに留まろうが､ 寄付控除などの税制上の優遇措置の検討が早期に加えられることが望まれる｡
続いて､ 環境NPOサイドであるが､ 前述のように分立の問題が解消に向かうとして､ 残る最大の問題は､ 専門性の強化である｡ 専門性の強化は､ これを担う人材の確保の問題と､ 人材の確保の前提となる財政基盤をいかに強化していくかという問題とに帰着する｡
　　財政基盤の強化は､ 最終的には､ 会員数を増加させて､ 安定した会費収入基盤を確保することに尽きる訳であるが､ これは短期的に実現出来るものではない｡ 現実的な対応として､ わが国の大規模な環境NPOがそうであるように､ 短期的には事業収入の強化によって財政基盤を強化していかざるを得ないものと考えられる｡
　　その際､ 事業分野の選択は重要な問題となる｡ 有機農産物関連の事業にみられるように､ 初期段階では､ 情報が不完全で民間非営利活動に分があり､ また市場規模も小さく営利セクターに参入のインセンティヴが乏しいような分野でも､ その規模が拡大するにつれて､ 規制等により情報の問題が解消に向かい､ また営利セクターの大規模な参入で競争条件が一挙に厳しくなるような事態がまま生じるからである｡ 組織の規模にもよるが､ 一義的にはNPOが事業の強化を図ろうとする場合､ 非営利性という特徴が比較優位をもつ分野が望ましいといえる｡ この点では､ 近時の経済社会情勢の変化を反映して､ 環境監査や行政サービスのアウトソーシングなどの分野で､ 非営利性が求められる新しい事業フィールドが拡大しつつある｡ こうした分野に規模､ 能力に応じて参入していく努力が求められることとなろう｡
　　次に人材の確保の問題であるが､ 現在､ 環境NPOの多くは､ 外部の専門家によるボランティアベースのサポートを受けている｡ 今後､ ボランティア休暇の一般化などによって､ こうした外部からのサポートが拡大していくことが期待されるが､ これと並んで専従スタッフ部門での人材の問題が検討されなければならない｡ 現在､ 経済界の一部で､ 学生を在学中に専門性の高いNPOで研究させ､ これに奨学金を与えるなど新しい形の人材供給の試みなどが開始されつつあるが､ ＮＰＯが順調に育っていけばいくほど､ 財務管理､ 労務管理など､ それまでは余り必要とされなかった組織運営にかかる経験をもった専従スタッフが必要となってくる｡ 本特集号の主題である団塊世代は､ こうした方面の知見の宝庫でもあり､ 今後環境ＮＰＯの世界にそれが活用できるかどうかが注目される｡
　　環境ＮＰＯが､ こうした課題をクリアして財政基盤を強化し､ 人材を補強して専門性を高め､ 社会的影響力､ 認知度を向上させて会員を増加させる､ というプラスの循環に入っていけるかどうかは､ 21世紀に向けたわが国の環境問題を考えるうえで､ １つの重要な試金石である｡

■竹ケ原啓介 (たけがはら・けいすけ)
　　1989年一橋大学法学部卒､ 同年日本開発銀行入行 (都市開発部)｡ 1992年同行営業第３部 (機械産業､ サービス産業担当)､ 1994年ドイツトレーニー (ＭＡＲＢＵＲＧ大学客員研究員ほか)､ 1995年フランクフルト駐在を経て､ 1997年より現職｡

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