地方圏における地域の自立と自律

はじめに

　1998年に策定された ｢21世紀の国土のグランドデザイン (全国総合開発計画)｣ において､ 大都市から離れた中小都市とその周辺の農山漁村地域に創造すると明記された ｢多自然居住地域｣ 概念には､ 二つのポイントがある｡ 一つにはこの新語の文字通りの意味で､ 豊かな自然を享受できる居住環境を整備していくこと､ そして､ もう一つは地域の選択と責任に基づき地域づくりを進める自立の精神の醸成である｡ この ｢多自然居住地域｣ 創造の対象地域は､ これまで後進地域として国の手厚い保護政策に守られてきた観があるが､ 今次の計画に描かれたこれら地域のあるべき姿はこれまでになく自立的な地域イメージであり､ 地域経営にアントルプルヌールシップ (起業家精神) を求めている｡ つまり､ ｢多自然居住地域｣ は､ 国の計画上の概念ではあるものの､ 国が創るものではなく､ 地域を構成する様々な主体が力をあわせて創り上げるものなのである｡ こうした国の政策理念の転換は､ 地域の政策立案者がこれからの地域づくりを考える際の前提条件として見落とすことができないポイントといえよう｡
　本稿では､ こうした認識から､ ｢多自然居住地域｣ のこの二つめのポイントである地域の自立と､ これを促進する地方分権に焦点を当て､ 現状の国・地方の関係や経済社会環境の検討を通じて､ これら地方圏の中小都市や周辺農山漁村地域に自立・自律を要請するに至った背景を探るとともに､ 自立・自律的な地域政策の一つの望ましいイメージを示してみたい｡

　全国総合開発計画において地域の自立が強調される一方で､ 地方分権推進法の成立と地方分権推進委員会による審議を経て､ 今国会 (第145回通常国会) 中に地方分権一括法案が成立する見通しにある｡ この法案には､ 国が地方自治体の首長に国の事務を委任する機関委任事務の廃止などが盛り込まれており､ 地方自治体がいわば国の業務の下請け機関とされている現状の中央集権的な国・地方の関係を地方自治体の自主性を尊重する分権的な関係へと移行させる取組みとして評価できるものであろう｡
　しかしながら､ こうした総務庁を中心とした一連の取り組みやこれまでの国土政策・地域政策に関心を寄せる者による地方分権論議では､ 我が国の国・地方の関係を語るときのもう一つの重要な要素である国・地方の財政関係についての議論が相対的に軽視されてきたように見受けられる｡ 現状の国・地方の財政関係の特徴は､ 国の歳出のおよそ四割もを地方交付税や国庫支出金 (補助金) などの地方への財政移転が占めていることにあり､ こうした財政移転を温存したまま地方自治体に決定権限の委譲を進めていくことは､ 意思決定者とコストを負担する者との乖離を進行させて､ 地方自治体のコスト意識の希薄化と同時に地方財政の規律の弛緩につながりかねない｡
　一般に､ 地域公共財・サービスの提供などの地域政策の意思決定から各地域の実状を必ずしも詳細に把握できない国の関与を排除し､ 地域住民により身近な地方自治体が自主的に判断をくだせば､ 地域住民に対するきめ細やかな行政が実現し､ 個性ある地域づくりを先導できると認識されているように思われる｡ しかし､ ここで着目すべきは､ 意思決定をし受益を受ける者とコストを負担する者とが乖離する構造が､ 地方自治体の政策形成や事業選択行動に意図せざる誘因効果をもたらしている点である｡
　地方自治体が自らの便益を最大化する合理的な経済主体と考えれば､ 政策や事業の地方自治体の負担と予想される住民の受益から政策や事業を実施するか否かを決定することになる｡ 例えば､ ある事業に対して国庫支出金を受け取れる場合､ この国庫支出金は地方自治体の負担をその分だけ削減する｡ この負担の削減によって､ 国庫支出金がなかった場合には実施に至らない事業であっても､ 実施を決定する場合も生じてこよう｡ 国庫支出金のみならず､ 特定事業にかかる地方債の元利償還費に地方交付税をあてる仕組みについても､ 同様の効果がある｡
　こうした効果のマクロ的な帰結は､ 公共事業の過大な実施である｡ 国民経済の視点からみて､ このような公共事業の実施は､ より生産性の高い他の民間投資等に振り分けた場合に比べて､ 国全体の供給力を低下させ､ 経済成長の足を引っ張ることになりかねない｡ それにもかかわらず､ こうした非効率な事業が実施され続ける理由は､ 地方自治体は事業の総コストを負担せずして短期的な需要効果 (フロー効果) を連続的に地域経済にもたらすことを期待できるからである｡ 言い換えれば､ 道路が必要なのではなく､ 道路工事が求められているといえる｡ こうした構造が持続する限りでは､ 地域経済は相応の潤いを持続できる｡ しかしながら､ このような公共事業の実施は地域経済の自立や住民福祉の向上のために本当に必要な社会資本の蓄積にはつながりにくい｡ なぜなら､ この仕組みは､ 事業の採択にあたって､ まず第一に､ 国庫支出金の獲得自体が目標となり､ 地域経済の活性化や住民福祉の向上に役立つかという社会資本としての利用価値の視点を希薄化させる誘因があり､ 第二に､ 住民の本当にニーズに沿った事業の優先順位にバイアスを加える誘因があり､ 第三に､ 国の事業採択要件を満たすことが優先されて､ 住民のニーズに沿わない事業を実施する誘因があるからである｡
　特定補助金である国庫支出金にはこのような問題があるので､ 一括補助金の地方交付税であれば地方政府の意思決定に及ぼす影響が少なくてよいのではないかという考え方がある｡ しかしながら､ 地方交付税についても､ 算定方式のあまりの精緻さが地方財政の財政支出に画一性を与えている､ つまり､ モデルに近い財政支出を行うような誘因があるのではないかという指摘もある｡ これについても､ 地方自治体に個性ある地域づくりをためらわせる誘因が潜んでいるのである｡ また､ 地方交付税には後進地域の地方自治体に配分が傾斜するよう様々な補正がなされており､ 国庫支出金と同様に､ こうした恩恵を持続するため､ 地方自治体が後進地域に甘んじ続けさせる誘因をもっている｡ 市町村合併がより効率的な行政を実現させる地方自治体であっても､ これを推進しない原因の一つとして､ 小規模な地方自治体に手厚い地方交付税の存在があげられよう｡
　地方自治体は自立・自律する気概に欠け､ 未だ国依存体質から脱却できないという批判があるが､ これは上記のように現状の国・地方の財政構造が地方自治体に誘因づけているのであって､ 地方自治体が賢明であるからこそ､ そのように行動しているに過ぎない｡ 地域の自立・自律という目標に対して財政構造のもつ誘因体系が歪んでいるのである｡ 自立・自律した個性ある地域社会を実現するためには､ 意思決定の分権と併せて国・地方の財政移転の縮小､ 課税自主権強化､ 地方債発行の自由化など財政上の分権を一体的に推進することによって､ こうした誘因体系の歪みを是正していく必要がある｡

　次に､ なぜ､ この期に､ これまで持続してきたこうした国・地方の関係の改革を求める声が高まってきたのか｡ 単に､ 昨今の景気停滞が招いた財政悪化に対応するためであって､ 景気の回復とともにこうした要請はなくなっていくものなのか､ 現状の国・地方の関係が築かれた歴史的経緯を振り返って考えてみる｡
　改めていうまでもなく､ 戦後の我が国の目標は高度経済成長を遂げ､ 欧米先進国に出来るだけ早くキャッチアップして豊かな経済社会を創りあげることであった｡ このため､ 民間投資主導型の経済社会を実現するよう､ 資源配分の効率化を重視する経済運営を図りながら､ 高度経済成長に対する国民的な合意を得るために､ 成長の成果を成長から取り残される地域にも平等に分配する政策が求められた｡ つまり､ この発展段階においては､ 急激な経済成長に伴って都市と農村との間に生じる所得格差の拡大や生活様式の格差の広がりを是正する分配上の配慮が強く求められる社会的背景があったといえる｡ こうした政策理念の実現に､ 地方交付税や国庫支出金が大きな役割を果たしたのである｡
　しかしながら､ すでにキャッチアップを達成し､ 成熟した市場経済と安定した社会が確保された現在､ 国・地方の財政構造が支える地域間再分配政策の社会的役割が薄れると同時に､ 先進国型安定成長軌道にあっては､ 資源配分の歪みによって生じる国民経済上の損失が相対的に大きなものになってきている｡ さらに､ こうした構造に支えられて実施された地方の歳出のおよそ半分を占める公共事業の成果として､ 我が国の社会資本整備は ｢概成｣ に向かっている｡ 地方圏には､ いまだ地方の社会資本整備は立ち後れているという主張もあろうが､ 最近の実証分析によると､ 地方圏は大都市圏に比べて社会資本が過大であると指摘されている｡ 我が国の総人口が21世紀初頭から減少していくことを鑑みると､ 地方圏の社会資本の生産性は一層低下していくと予想される｡ また､ こうして国の隅々にまで一定水準の社会資本が整えられたことに加え､ 我が国のフロントランナー化に従って成長産業が資本集約型産業から知識集約型産業へと移行したために､ 地域経済の発展にもっとも重要な資源が､ いまや物的な社会資本から人的資本へと変わってきている点も無視できない｡ どれほど道路の延伸と工業団地の造成を行なっても､ それだけでは地域経済の発展を望むことがますます難しい環境になってきているのである｡
　それにもかかわらず､ 非効率な公共事業の実施が持続し､ 地方交付税の伸び率は国の経済成長率を上回って伸びてきた｡ 歴史的な使命を終えている国・地方の財政構造が今まで維持､ 拡大してきたのは､ この構造の転換が､ 高い成長の成果を地域に還元することを政治家の重要な役割としてきた政治行政経済に及ぶ社会構造全体の抜本的改革までをも必要とする困難なものだからであろう｡

　機関委任事務の廃止などの決定権限の分権だけではなく､ 財政面にまで及ぶ徹底した地方分権の進展を仮定して､ そのもとでの地域政策の新しい展開を一つの望ましいイメージとして示してみたい｡

3.1　地方行政

　住民が地方行政に対してコスト意識をもち､ 地方自治体に財政規律が要請される環境になると､ 地方自治体に期待される役割は大きく変化する｡ 国の政策メニューのなかから補助対象事業をかき集める役割から転じ､ 限定された財源を効率的に活用して､ 地域の発展に寄与する事業の組み合わせを独自に考える総合的な政策企画能力が求められるようになる｡ 地方自治体は､ 独自に企画した政策を推進し､ 住民候補者たる国民にどの程度の負担でどのような地方行政サービスを提供できるかという情報を開示し､ 自治体間で画一的な指標では必ずしも図れない魅力を競い合うことになる｡ 一方で､ 国民はこうした情報に基づき各自の価値観にあった地域を選択していく｡ このような国民の ｢足による投票｣ は､ 国民の多様な志向を満足させ､ 国民全体の厚生水準を高める｡ また､ 志向によって住み分けられた住民の存在､ 活動は地域の魅力を左右する重要な要素であることから､ 地域を舞台にした住民の活動が地域の個性をさらに深化させていくことになるであろう｡
　地域差を認め､ 効率性と個性で競い合う環境では､ 地方自治体は失敗のリスクを負う｡ 現存する自治体のなかには､ 財政破綻・住民不在など自治体存続の危機を迎えることもあろうが､ 地方行政があくまでも地方行政組織のために存在するのではなく住民のためにあることを再度認識してみると､ こういう事態についても､ 国民一人ひとりが､ より志向にあった地域に住みかえた一つの結果であり､ 国民全体の厚生水準は向上していることになる｡ むろん､ 公平性の観点から社会的セーフティーネットは依然として必要であるが､ 利害関係をともにした地域グループから真の弱者の個人を対象とするセーフティーネットへと転換することによって､ 資源配分の歪みを是正できる｡
　また､ 住民の行政に対するコスト意識から､ 地方行政に対して住民間の真摯な議論を呼び起こす効果も期待できる｡ 地方自治体職員ばかりではなく､ 住民､ 企業､ 大学といった様々な地域主体の地域政策に対する熱意が高まり､ 地方議会が活性化すると同時に､ 行政への市民参加の意義が深まる｡ なぜなら､ 現状のコスト意識の希薄な参加は､ 様々な行政への要請のなかでの優先順位や要求間の整合性といった総合的な視野を欠いており､ 個人的な近隣問題や関心の深い特定の政策課題の解決を利己的に主張するのみで終わりかねなかった｡ しかしながら､ 住民が行政に対してコスト意識をもつことによって､ 住民間に多くの政策課題のなかから自分達がどれだけの負担で何を捨て何をどのように実現するべきかという現実的な議論を呼ぶからである｡
　地方自治体に対する効率性の要請は､ 住民に市町村合併という思い切った行政改革さえも現実的な対応の選択肢として認識させることになる｡ 特に､ 財政移転への依存度の高い地方圏の中小都市や農山漁村については､ 市町村合併がもっとも優先度の高い検討事項となるだろう｡ 昭和の大合併以降､ 社会資本整備の進展などにより住民の生活圏域が拡大していることもあって､ 小規模な地方自治体に関しては､ 地方行政にかかる固定費を削減し､ 高度な公共サービスを低いコストで効率的に供給できるようになる市町村合併の利点は大きい｡ 一方では､ 市町村合併による住民数の増加と面積の拡大は､ 住民にとって役所がいわば ｢遠い役所｣ となり､ 公共サービスに対する住民ニーズの反映が難しくなるという住民便益のトレードオフの関係も指摘されるものの､ 全国の町村の一人当たり歳出が政令指定都市を除く市の一人当たり歳出のおよそ二倍であることからも､ こうした地域においては､ 広域化の損失よりも便益が上回ると判断されるケースが多いと推察される｡

3.2　地域経済

地方自治体に財政規律が要請されるようになると､ 公共事業の実施に社会資本としての生産性・有用性の観点から厳しい選別がかかり､ 主に需要効果 (フロー効果) を期待するような事業の実施は困難になる｡ そのため､ これまでのように公共事業の連続的な需要効果 (フロー効果) によって地域経済を維持することはできなくなる｡ また､ グローバル規模での市場の一体化が進行しているなかで､ 我が国の産業は知識集約的な商品・サービスに特化していく必要もある｡ それゆえ､ 地域経済の発展に向けた施策の力点は物的な社会資本整備から起業家育成､ 事業者間のコーディネートなど人的資本形成・連携・蓄積を促進するソフトな施策へと移り､ 企業の立地環境や就業環境の魅力の向上に向けた地方自治体の活躍がますます期待されるようになろう｡
地方圏の小都市においても､ 交通・情報通信ネットワーク整備の進展によって市場への時間距離は縮小しており､ 情報通信ネットワーク上の情報伝達や市場への商品運搬にかかる費用面での競争条件の劣位は克服されつつある｡ また､ 人々の商品・サービスへの志向は多様化を極めており､ その商品に魅力を感じる潜在的なマーケットは小さくても､ 広大な市場を対象にして､ こうした潜在的消費者を確実につかむことで成功は可能であり､ いかにオリジナルな付加価値を商品に添えられるかどうかが課題となってくる｡ そのため､ こうした独自な付加価値を創造する､ 知恵を生み出す人材が最も重要な生産資源となり､ 人々が知恵を生み出しやすい環境づくりが求められる｡ バーチャルな情報網による情報収集・交換も触発の一つの機会であり､ これが創造へと結実する可能性もあるが､ 創造力を刺激する最も重要な機会は､ 顔を見合わせるリアルな人間関係にあるといわれている｡ そこで､ ピアプレッシャー (仲間うちで競い合う圧力) に富んだ開放的な人的ネットワークづくりに努め､ 人的資本の外部性が生まれる環境を整備することをつうじて､ 革新が生まれ､ ある特定分野で卓越した小集積の形成へとつながれば､ それに魅力を感じ､ 興味をもった人材の外部からの獲得も容易になる｡ こうした知恵の蓄積によって地域が特定分野における専門性の高い小集積へと育ち､ さらにそれら小集積の産業と近隣の小集積の産業とが生産資源の共有などの戦略的な連携に及ぶならば､ 人的ネットワークが厚みを増すとともに触発の機会が一層増加し､ これが新たなイノベーションの土壌となっていく｡ そして､ ここでのイノベーションの実現が､ さらにその専門分野で有望な人材を引き付けるといった好循環を生みだせる可能性もある｡

この夏も､ ｢多自然居住地域｣ の創造に向けた政策メニューが各省庁の来年度概算要求に掲げられると予想される｡ 本稿に示したような地域の自立・自律は､ ここ数年で一足飛びに求められるものではなく､ 当面のところ､ 国による地域の自立に向けた条件整備が持続するであろう｡ しかしながら､ １． ２.に記した経済社会環境からの要請は抗しがたいものであって､ こうした方向へと国・地方の関係も段階的に転換していかざるを得ないのではなかろうか｡ ｢多自然居住地域｣ 概念における地域自立の精神の強調は､ こうした転換の一つの前兆であろう｡ 国・地方の関係を地域が自立・自律する誘因体系をもつものへと再構築することは､ 我が国の経済社会の現状､ 将来予測から鑑みて合理性があり､ 景気回復を待ってみても､ その不合理を解消することはできない｡ それぞれの地域が我が国経済社会の大転換を見極め､ 出来るだけ早期に地域の自立・自律に向けた政策構想に取りかかっておくことは､ 将来の地域の発展に役立つ作業になると思われる｡
これまで長期に渡って機能してきたシステムの転換を見通し､ 地域が本当の自立・自律に向けた歩みを進めることは､ 政策担当者にとって初めての試みであり､ その困難は想像に難くない｡ しかし､ ３． のようなイメージを持って各地域の自治体と地域経済の担い手が小さくてもよいから確かな個性の形成に取り組むことによって､ 国中の人々が多くの選択肢のなかから各自の暮らし働く志向と合致する地域を選択し､ 国土の上に多様で個性的な小集積が形成され､ しだいにそれらの連携の輪が広がっていく｡ そうして､ 進取の気風に富んだ創造的な社会の形成が実現すれば､ 生き生きとした活気を地方圏の中小都市や農山漁村の住民のみならず国民全体に呼び戻せるのではなかろうか｡
(本稿における意見の部分は､筆者の個人的見解であることをお断りしておきたい｡)
(主要参考文献)
岩本康志・大内 聡・竹下 智・別所 正 ｢社会資本の生産力効果と公共投資の地域間配分｣ 『フィナンシャル・レビュー』 第42号､ 大蔵省印刷局､ 1996年12月
貝塚啓明 ｢７章 地方分権の政治経済学｣ 貝塚啓明・金本良嗣編 『日本の財政システム−制度設計の構想』 東京大学出版会､ 1994年12月
国土庁 『21世紀の国土のグランドデザインー地域の自立の促進と美しい国土の創造』 1998年3月
榊原英資 『新世紀への構造改革』 読売新聞社､ 1997年11月
中里透 ｢地域間所得移転と経済成長｣ 『経済経営研究』 第18巻､ 第1号､ 日本開発銀行設備投資研究所､ 1998年3月
村上泰亮 『反古典の政治経済学 下 二十一世紀への序説』 中央公論社､ 1992年8月
Michael E. Porter“Clusters and the NewEconomics of Competition”, Harvard Business Review,Volume76,Number6, November-December 1998